农民退出宅基地和“上楼”安置暴露出来的问题及改进建议

针对农村宅基地制度下一步将如何进行改革，启动了新一轮农村宅基地制度改革试点。试点的核心是要探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。在试点中，各地着眼保护进城落户农民宅基地权益，要探索农户宅基地资格权的保障机制，同时，通过探索宅基地使用权的流转、抵押、自愿有偿退出、有偿使用等，来增加农户的财产性收入。而推进改革试点的背景是：在近年来，各地为了加快城市开发和发展，推进项目落地建设，大力推进城中村、郊区乃至农村地区征地拆迁工作，让农民退出宅基地，并且越来越多采用“上楼”方式进行安置，部分地方出现强制农民退出宅基地和“上楼”现象，部分农民被“进城”、被“上楼”。看似为民考虑的“高大上”政策在执行中也暴露出一系列的问题：

一是农村宅基地制度改革进度慢。当前，随着城镇化快速发展，征地拆迁变得更加频繁，失地不断农民增多，宅基地退出和“上楼”安置成为当前征地拆迁安置工作的主流。虽然已经在部分县市区启动宅基地所有权、资格权、使用权分置试点，但是在大部分地方宅基地制度改革进度仍然缓慢，宅基地退出方式单一，主要以“上楼”安置方式退出宅基地；宅基地没有实现资产化和市场化，且宅基地与户籍紧紧绑住，存在宅基地闲置或者私下交易现象，宅基地合法合规流转受阻，这一系列因素导致部分农民对征地拆迁补偿不满意，对“上楼”安置政策不满意，认为自己吃亏了，部分失地农民因此频繁上访。

二是户籍和农村集体土地权益脱钩制度改革进度缓慢。根据《土地管理法》规定，农村和城市郊区的土地以及宅基地属于农村农民集体组织所有，亦即只有属于该农村集体组织成员，才能够获得该村集体的土地的承包经营权以及宅基地的使用权，若是从该村集体迁出户口，都会在法律意义上市区该村集体组织的土地承包经营权及宅基地使用权。由此可见，当前的户籍制度与农村集体土地权益有着密不可分的关系。虽然在2020年修订的《土地管理法》中明确，国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，而且农村户籍制度改革和农村集体制度改革也正在推进，但是由于其限定了只有属于该村集体组织成员方可参与土地权益以及宅基地权益交易，这对土地权益以及宅基地权益价值影响很大，无法完全做到市场化，难以体现其真正价值，农民也难真正享受到退出农村土地权益以及宅基地权益的价值，农民不满意。农村户籍和农村集体土地权益分离制度改革可能打破法律规定的土地以及宅基地属于村集体所有的规定，这也是户籍和农村集体土地权益分离制度改革推进困难所在，改革工作进度缓慢也就不可避免。