基于“八项规定”的纠风机制与腐败治理机制创新探究报告
实践表明，执政党内外的不良风气是一个国家腐败现象滋生蔓延的温床。自20xx年xx月中共中央政治局制定并模范践行“八项规定”x年多以来，“八项规定”在事实上改变了当代中国的党风、政风和民风，赢得海内外舆论和人民群众的广泛好评。中共中央政治局模范践行“八项规定”为何能够在党内乃至全社会产生强大的示范效应，为何能够改变当代中国的政治生态？这些看似简单的问题却蕴含着深刻的理论逻辑和历史依据，既体现了中国共产党这样的老党、大党从严治党的特点和规律，又吸取了世界其他执政党治理不正之风和腐败现象的经验教训，体现了政党政治的一般规律。当前学界对于中共“八项规定”的研究主要限于践行的措施和具体经验的研究以及其政治效应、经济效应、社会效应的研究。学界研究了其可行性和有效性，却很少探究其必然性和规律性。应该看到，党的十八大以来，治理不正之风和反腐败以及净化政治生态的“中国经验”的价值不可低估。因此，当前持续践行“八项规定”精神，仍然需要深入挖掘党的十八大以来贯彻落实“八项规定”精神的丰富实践经验，从学理层次深入探究其背后的理论逻辑，探究在党内外净化和重构政治生态的规律性，并针对“四风”问题和腐败现象的变异特征创新腐败治理机制，推动党风廉政建设和反腐败斗争持久地走向深入，落实全面从严治党、严肃党内政治生活和加强党内监督的战略部署。
一、中共以“八项规定”为切入口顶层设计纠风机制与腐败治理机制的理论逻辑
中共中央“八项规定”及其相关措施（包括群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育以及相关制度规定的贯彻落实）既遵循了现代文明国家政党政治运行的一般规律，也是治理腐败一般规律的体现，实现了纠风机制和反腐败机制的理论创新。机制原本是指机器的构造和动作原理。腐败治理机制则是指在社会领域治理腐败现象的各种要素之间的相互关系及其运作原理，它包括预防腐败机制和惩治腐败机制两个方面及其相互关系。
（一）以“八项规定”为切入口治理不正之风和腐败现象是对现代文明国家中政党政治一般规律的遵循从性质上看，中共“八项规定”属于执政党用以规范领袖集团工作和生活行为的党内法规。列宁曾经就现代文明国家的政党政治现象指出：“群众是划分为阶级的，阶级通常是由政党来领导的；政党通常是由最有威信、最有影响、最有经验、被选出来担任最重要职务而称为领袖的人们所组成的比较稳定的集团来主持的。”这就阐述了领袖集团、政党、阶级和群众之间相互关系的原理，揭示了现代文明国家政党政治的一般规律。党是阶级的先进觉悟阶层，是阶级的先锋队，而革命领袖集团在政党组织体系中发挥着领导和示范作用。在马克思主义政党的组织体系中，领袖集团的作风状况具有决定性的影响力。正如邓小平同志所说的：“党是整个社会的表率，党的各级领导同志又是全党的表率。”有的学者认为：“八项规定”顶层示范是一种魅力型领导方式的开始，可以为新一届党和政府赢得合法性。从国际共产主义运动的历史来看，马克思主义执政党的影响力主要依靠真理力量和人格力量。习近平同志指出：“我们党作为马克思主义执政党，不但要有强大的真理力量，而且要有强大的人格力量；真理力量集中体现为我们党的正确理论，人格力量集中体现为我们党的优良作风”。因此，习近平同志针对中共党内存在的作风问题要求：“全党看着中央政治局，要求全党做到的，中央政治局首先要做到。”从党内外查处的大量腐败案例表明，党员干部腐败行为的发生普遍遵循由量变到质变的规律。习近平同志指出：“‘千里之堤，溃于蚁穴’。一个人腐败堕落，往往是从贪占‘小便宜’开始的。分析近年来查处的典型腐败案件，都有一个量变到质变、小节到大错的过程。”正是基于现代文明国家中政党政治的一般原理和马克思主义政党自身建设和实施领导的原理以及腐败行为发生的规律，新一届中共中央政治局把模范践行“八项规定”作为加强党的作风建设和防治腐败现象的切入口。习近平同志指出：“改进工作作风的任务非常繁重，中央八项规定是一个切入口和动员令。中央八项规定既不是最高标准，更不是最终目的，只是我们改进作风的第一步，是我们作为共产党人应该做到的基本要求。”这就表明了新一届中共中央领导集体治理不正之风和腐败现象的顶层设计思路。
（二）“八项规定”的出台与实施契合国际治理腐败的一般规律
“八项规定”及相关措施的制定与实施有着两个十分显著的特点：一是其行为规范要求简明具体、着眼于“小”，运用抓常、抓细、抓长的纠风机制；二是其贯彻落实采取“自上而下”的示范传导机制开展纠风工作。
首先，着眼小处、以具体事项为突破口，运用抓常、抓细、抓长的纠风机制契合当前国际治理腐败的方式。“八项规定”及相关措施实际上是党的各级组织和全体党员在工作、生活中必须遵守的行为准则，属于中国共产党的政治领导工作纪律和生活规矩，属于政党政治学的政治规范和道德规范范畴。通过x年多地不断贯彻落实，逐渐探索将其固化为基本的领导工作制度和生活制度，从而作为中国共产党展开党风廉政建设和反腐败斗争的一种长效化机制。究其原因，“八项规定”及其相关措施最大的特点就是规范领导工作行为的要求简洁而具体，着眼小处，以小见大。考察分析国际中廉洁度较高的国家治理腐败的体制机制，最为明显的共性是这些国家都有十分完备的公务员行为规范，防治腐败的方式与配套规定都呈现出明显的细致性与具体性。始终处于腐败治理效果明显的“第一集团”的北欧，其反腐败机制的细致性、具体性主要表现在规范公务员行为的完善规范和制度翔实上。例如瑞典，对政府行政和公务员行为都做出了明确规定，政府和公务员该做什么、不该做什么，能做什么、不能做什么，都有明确、具体、严格的规定。西欧国家中，廉洁程度较高的德国有针对公务员行为方式的行政条例，对公务员行为出现的腐败信号设立具体化的指标，并详细列举了指标所包含的细致入微的具体事项。美洲各国最有代表性的公务员行为规范是基于美国政府颁布的“政府道德准则”和《政府道德法》。“政府道德准则”七项规定构成了美国现代公共道德管理的基本要素。与“八项规定”类似的是，它作为一种政令，也是以非常具体的小事为切入口对公务员的行为进行约束。《政府道德法》则是它的“升级版”，通过法律的形式将这一政令固化，使其适用的范围更广，对越界行为的惩处更严苛。以上种种，足以说明当前世界上廉洁程度评估较高的国家，防治腐败的制度机制呈现出具体化和细化的一般趋势，而“八项规定”是既符合世界一些国家规范公务员行为具体细化的一般趋势，又符合当代中国实际的腐败治理机制。
其次，运用“自上而下”示范传导机制开展腐败治理是执政党主导型治理腐败规律的体现。依据反腐败主导机构的归属来划分，全球各国的反腐败体制可以分为议会主导型反腐败体制、行政主导型反腐败体制和执政党主导型反腐败体制。中国属于执政党主导型的反腐败体制，也就是说中国共产党处于反腐败体制的主导地位。通常类似中国这种执政党主导型的反腐败体制集中体现在社会主义国家，例如越南、古巴等。而一些两党制或者多党制的资本主义国家若长时间处于“一党独大”的局面时，也会推行这种反腐败体制，这类国家尤以新加坡表现最为突出。
观察透明国际的全球清廉指数排行发现，新加坡连续数年清廉分值均高于亚洲其他国家。究其经验，领导人以及领导层以身作则和身先垂范效应仍然是现阶段新加坡推动反腐败工作中的重要因素。自人民行动党执政以来，李光耀在领导所有党员打击腐败的行动中，以整顿高层领导的贪腐行为为抓手，实行“反贪没有例外”“不容漏网”的立法执法从严政策，以达到“上梁正才能下梁不歪”的肃贪效果。同时，李光耀廉洁自律的政治作风和生活作风也起到了极好的表率作用，现任总理李显龙也继承了其父“清廉、奉公、为民”的政治素养。得益于此，整个社会自上而下形成了一种廉洁的社会风气和社会环境。新加坡取得如此成就也与其“家长式”的集权统治密不可分。中国作为兼具集权型与制约型权力结构模式的国家，以自上而下改进工作作风的“八项规定”为切入口的治理腐败机制显然契合了国际腐败治理模式的成功经验。
如同中国共产党提出迎战所面临的“四大考验”和“四种危险”，提高党的拒腐防变的能力；越南作为转型中的社会主义国家，腐败问题也被其当作面临的“四大危机”之一，甚至逐渐成为国难，治理腐败成为其当前十分紧迫的政治任务。越南共产党十一大报告中指出：“从中央到基层的每一位党员，尤其是机关首长，都必须带头执行和直接参加到防止贪污、腐败和浪费的工作中来。”其后，越南在全国掀起了大规模的整党运动，首当其冲地从越共中央政治局开始逐级进行总结和自我检讨，发现问题并查处。群众认为此次整党“反映了党的意志和群众的心愿”“是一个历史性的决议”。越南作为社会主义制度下执政党主导型反腐败体制的一种类型，采取“自上而下”的党的建设和腐败治理机制，目前取得了一些成效。足以见得，中国共产党出台的“八项规定”体现了执政党主导型治理腐败的一般规律。
（三）“八项规定”的出台与实施符合预防腐败机制的理论逻辑
公职人员产生腐败行为有三个必要条件：社会资源（包括公共权力）、腐败动机、腐败机会。对腐败行为的治理主要包括两大机制：预防机制与惩治机制。中国共产党出台的“八项规定”最主要的目的是为了改进党的工作作风，其针对的公职人员主要是党员干部。从“八项规定”的具体规范要求分析，它更像是一条“基准线”，将置身于权力职位上的党员干部分成两个部分：一部分党员干部能够严格遵守“八项规定”所要求的规范内容，从而进入腐败治理的预防机制，减少腐败行为的发生；另一部分党员干部违背“八项规定”的行为规范要求，也就是违反了党的纪律，从形式上说则会进入腐败治理的惩治机制。然而，一个人发生了违纪行为并不能完全等同于腐败行为的发生，这其中存在一个程度的递增。因此，对于惩治机制也就分成以党规党纪来惩治违纪行为和以国家法律来惩治违反国家法律的行为（见图1）。
新一届中共中央政治局提出的“八项规定”的规范要求，归纳起来即：改进调查研究、精简会议活动、精简文件简报、规范出访活动、改进警卫工作、改进新闻报道、严格文稿发表、厉行勤俭节约。具体分析可以发现其与预防腐败行为产生的三个必要条件是相互联系的。其一，“八项规定”的具体规范要求一定程度上能够遏制腐败动机。原本“八项规定”的出台是为了遏制日趋严重的“四风”问题，其内容中“厉行勤俭节约，严格执行住房、车辆配备等有关工作和生活待遇的规定”就是为了反对当前面临的享乐主义与奢侈之风，着眼于使党员干部能够克服“利己”的思想意图，达到“廉洁清正”的目标宗旨。影响腐败动机的因素主要有官德因素、腐败成本因素和社会文化因素。而反对享乐主义与奢侈之风有利于党员干部克服官德缺失，提高官德修养，从而达到遏制腐败动机的效果。其二，“八项规定”的具体规范要求对腐败机会有一定程度的缩减。而所谓腐败机会，就是指连接腐败行为的主观因素与客观因素，使得腐败从潜在可能变为现实的机会与条件。官僚行为理论认为，公共利益是否在事实上得到提供，主要取决于能否运用制度机制设计来达到这些社会制度的效率。也就可以理解成当效率提高时，连接腐败行为的客观因素在一定程度上得到了限制，从而使得腐败从潜在可能变为现实机会的可能性缩减，这就使公共利益能够更好地得到提供，也就是腐败发生的概率会更低。这样说来，“八项规定”中的“精简会议活动，切实改进会风，提高实效”“精简文件简报，改进文风，不发没有实质内容的文件”等规定，是为了改造党内存在的违背实事求是、求真务实思想路线的形式主义作风和官僚主义作风，使党员干部在工作中真正能够办实事、解民忧、注重解决实际问题，提高效率，其体现的“为民”“务实”“高效”的精神能够从一定程度上缩减腐败机会。其三，“八项规定”的具体规范要求减少社会公共资源的浪费。腐败行为的发生与公共权力、社会公共资源、现实利益之间的不合理配置息息相关。当公职人员所掌握的社会公共资源过多时，最直接的结果便是造成社会公共资源的浪费，而这些社会公共资源既可能表现为无形资产，也可能表现为有形资产，都可以转化为现实经济利益，从而导致腐败现象。“八项规定”及其相关措施中对党员干部能够支配的社会公共资源作出诸多限定，如对会议活动、公务用车、公务接待、办公用房、国内外差旅费等方面的规定和控制，都能体现出对公权力的约束，有效减少了社会公共资源的浪费，从而达到预防腐败行为发生的目标。
二、以“八项规定”为切入口顶层设计纠风机制与腐败治理机制的国情党情依据
“八项规定”的出台是在新一届中共中央领导集体的领导下符合中国国情党情发展历史规律的智慧选择。习近平同志指出：“面对世情、国情、党情的深刻变化，精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险更加尖锐地摆在全党面前，党内脱离群众的现象大量存在，一些问题还相当严重，集中表现在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风这‘四风’上。”而“八项规定”及其相关措施正是中共中央根据对当前国情党情的科学判断，通过坚决反对“四风”、改进党的工作作风，达到密切联系群众之目的而出台的，是当前党风廉政建设和反腐败斗争机制不断推进过程中的关键切入点。
第一，制定和实施“八项规定”及其相关措施是从中国国情特别是从历史传统文化的特点出发，也就是从治理腐败的社会历史文化环境的特点出发的正确抉择。习近平同志谈道，“‘四风’问题积习甚深，可谓冰冻三尺非一日之寒”。解决“四风”问题，对其历史渊源的探究不可废。同理，治理腐败问题也应寻其根、溯其源。中共中央制定和实施“八项规定”及其相关措施也正是建立在对中国国情具体的、历史的、判断的基础上，以能够实现其贯彻落实机制的科学性、有效性。
首先，中国历史深厚的官场传统文化影响了当代中国的从政为官环境。新形势下官场环境的变化最容易直接反映出当前政治生态的变化。一是因为官场环境联系着党内生态，主要表现为处于不同层级党组织的党员干部工作作风状况并不相同；二是官场环境联系着政府生态，主要表现为国家层面的权力运行方式是体现正向官场文化的“明规则”，还是体现负面官场文化的“潜规则”；三是官场环境联系着社会生态，最直接的表现即为政商关系的“亲清”程度。
官场文化，即社会环境中官员在发生政治行为的过程中，对政治现象的认知、情感、态度和行为方式，并通过互动传递后逐渐形成为约束、引导、规范官员从政倾向和从政行为的思想意识、价值评价及心理习俗。中国历史上深厚的官场传统文化对当前国内的政治生态有着根深蒂固的影响，比较典型的有封建社会遗留下来的“官本位文化”“朋党文化”“庸吏文化”等。官本位指的是以官为本，把做官看作人生目标和价值追求，并以官职大小、官阶高低来衡量人们的社会地位和人生价值。“官本位文化”是官本位思想逐步发展成为社会主流的思想和价值观并经过时间沉淀而形成的一种消极文化，主要表现为对官员的敬畏和对权力的崇拜。其延续至今，则使当前为官环境易于产生官僚主义作风。在整个封建社会的官场中，“拉帮结派、朋党丛生”的现象一直存在，屡禁不止。唐文宗曾无奈感慨“朋党兴，政事乱”，以此警示朋党文化对于政治统治的危害。朋党文化的盛行指向的是集团性的聚敛财富、权力扩张，对社会政治、经济资源的垄断和控制，必然导致腐败丛生的结果。朋党文化遗留、演变至今，主要表现为个别地区暴露出来的“圈子文化”。在封建社会官场文化糟粕中，庸吏文化可以称得上贯穿始终。清朝大学士曹振镛曾揭露其为官奥秘，“为官之诀窍，多磕头少说话，可至官运亨通”。可从中窥得中国历史上长期存在的庸吏文化。这种文化奉行“中庸之道”“明哲保身”“枪打出头鸟”等，看似危害不大，实则严重浪费社会公共资源，造成行政效率低下，发生腐败。
