经过30多年的发展，高速公路建设已经由政府主导建管养一体化，逐渐发展为政府主管规划、企业负责建设管理和运营养护。2023年11月3日，国务院印发了《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》。（以下称新机制），新机制出台后，结合当前经济发展的需要，高速公路项目作为特许经营的重要类别，从国家层面受到很高的重视。如何在高速公路建设发展中落实新机制，是全行业面临的主要难题；如何在当前形势下，更好地利用新机制打开高速公路建设发展的新局面，需要深入分析当前的形势和发展面临的困难，探讨一种全新的发展局面。

一、当前面临的形势

高速公路建设当前面临的主要形势：一是建设投资回收期超长。当前高速公路建设成本畸高，与90年代相比上涨超过10倍，而收费标准相对较低。按照理论车流量，投资回收期超过法律允许的25年最长期限,而实际车流量与理论车流量尚有较大差距。二是前期工作机制推进不顺、进展缓慢。前期工作理论上的推进主体与实际推进主体不一致，存在角色不匹配现象，受政策影响，实际推进主体的职责无法明确，影响进展速度。三是建设实施模式不清晰。在当前政策环境下，新建项目普遍存在经济评价不高、投资回报率过低、回收期过长、没有投资吸引力等现象。改扩建项目特许经营者是否重新选择面临两难抉择，由原经营管理单位直接作为特许经营者存在法律和政策障碍，重新选择特许经营者又面临新旧经营者不一致的现实风险。

二、新机制的核心要求

新机制的核心要求主要是四个方面：一是聚焦使用者付费。新机制充分总结近10年PPP模式运作的经验教训，将方向全部聚焦到使用者付费项目上，为项目可持续发展奠定了基础，同时把收费公路作为重要类别。二是全部采用特许经营模式。新机制规定了所有项目应采用特许经营模式实施，结合特许经营管理办法，为项目实施操作提供了重要依据。三是要求公平选择特许经营者。新机制明确要通过公开竞争的方式选择特许经营者，并将收费单价和经营期限作为重要评定标准，这是市场化推行的大趋势。四是优先选择民企作为特许经营者。新机制为民企参与划定了范围，明确了参与标准，要求优先选择民企，打开了民企进入特许经营项目的大门。

三、落实新机制需要新体制

高速公路作为收费公路的重要组成部分，同时作为重要的基础设施在经济发展投资中发挥着举足轻重的作用。在新机制下，现有体制已无法满足高效、快速推进高速公路建设，需要建立一种新体制。

（一）前期工作推进缓慢的原因分析。理论上省交通运输主管部门应是前期工作推进主体，但由于在机构配置、人员安排上无法做到与实际工作需要完全匹配，存在任务艰巨与技术力量单一的矛盾。实际上由潜在社会投资人推进前期工作，与现有政策中应由行业主管部门或实施机构负责前期工作的规定不符，存在一定的风险。在用地预审、社稳评估、可研审批（核准）等工作推进过程中，与相关部门和单位沟通中存在不畅现象，影响推进速度。

（二）落实新机制需要新体制。按照新机制的精神，实施机构是项目推进实施的重要参与方，从特许经营方案的编制、特许经营者选择、特许经营协议签订、项目实施监管、期满移交，所有重大事项都需要实施机构作为主体参与。项目前期工可编制、审批等工作是项目特许经营模式推进落实的关键和核心，项目经济效益是特许经营可行的基础。因此需要建立以专门机构为主体的新体制，专门机构应具备专业的能力和专门的职责，全面负责项目的前期工作和后续落实执行。